Como a Administração Pública inclui as inovações tecnológicas em suas contratações para atender as suas atuais e futuras necessidades?
O fundamento do licitar é encontrar o melhor preço aliado à qualidade e bom atendimento do poder público contratante. O objeto adquirido deve atender aos anseios do gestor, reunindo qualidade, melhor preço e agilidade no fornecimento e execução do contrato.
E quando os bens ou serviços comuns em Tecnologia da Informação e Comunicação precisam ser contratados pela Administração Pública? Qual é a modalidade e o tipo de licitação escolhidos? Como são assegurados os padrões de desempenho e qualidade que estas inovações tecnológicas devem executar?
O termo “Tecnologia da Informação e Comunicação” é utilizado para designar o conjunto de recursos tecnológicos e computacionais para geração e uso de informação. Assim, a TIC serve para propiciar, mediante a utilização de seus recursos, um sistema capaz de dar meio a um conjunto de tarefas específicas.
A Administração Pública, consumidora de múltiplos itens, frequentemente precisa adquirir também bens e/ou serviços tecnológicos que, bem sabemos, possuem uma vida útil evolutiva.
Seu funcionamento pode ainda não estar comprometido, mas uma atualização de sua versão já despontou no mercado e se faz necessária.
Podemos citar como exemplo de contratação de TIC os softwares de Sistema de Gestão Pública, que visam atender as necessidades dos diversos entes públicos no gerenciamento em áreas correlatas ao seu dia-a-dia.
Tal tecnologia facilita o fluxo de informação entre todas as funções dentro de um setor público, automatizando seus processos ao integrar as informações através da organização.
Contratação das inovações tecnológicas: Técnica e Preço ou Pregão?
As contratações de TIC seguem, em última instância, a norma geral de licitações (Lei 8.666/93), além de cumprir o fundamento básico do planejamento, previsto na Constituição Federal e no Decreto Lei 200/67, ou seja, todas as contratações de TI devem ser planejadas e estar alinhadas aos objetivos e às diretrizes do Governo.
A obrigatoriedade de planejamento das contratações é decorrência do princípio da finalidade, com o objetivo de conferir efetividade às contratações. É necessário se definir, claramente, o objeto da contratação e as regras que serão aplicadas à licitação e ao contrato das inovações tecnológicas.
Quanto a sua forma de contração, podemos apresentar uma longa história que se estende por anos, iniciando lá em 1984, com a Política Nacional de Informática, que estabelecia como política de Estado a preferência em prol da tecnologia e do mercado nacionais nas compras governamentais, até as mais recentes Instruções Normativas divulgadas pela Secretaria de Governo Digital do Ministério da Economia, em abril deste ano.
As licitações de soluções de tecnologia da informação, que apenas no último ano promoveram 3,4 mil contratos distintos e somaram a quantia de mais de R$ 8 bilhões investidos pelo Poder Executivo Federal, vem gerando dúvidas nos operadores do Direito, membros de Comissões de Licitação, Gestores Públicos e Tribunais de Contas.
A controvérsia entre a regra da obrigatoriedade do uso do tipo “técnica e preço” (inscrita na Lei Geral 8.666 de 93) frente a adoção da modalidade Pregão nas licitações de bens e serviços de tecnologia da informação já foi discutida extensivamente.
Em 2010, Cláudio da Cruz e Carlos Hernandes, mestres em Gestão do Conhecimento e da Tecnologia da Informação, concluíram sobre o tema em texto publicado na Revista do TCU que:
- Estava derrogada a obrigatoriedade de uso de “técnica e preço” nas licitações de TI, embora ainda vigorasse o direito de preferência, em razão da nova redação de todo o art. 3° da Lei n° 8.248/91;
- Que a maioria dos bens e serviços de TI é comercializada segundo padrões de qualidade e desempenho bem definidos, razão pela qual deviam ser considerados comuns e licitados por pregão, segundo o acórdão n° 2.471/08 do TCU;
- Que os serviços de TI de natureza predominantemente intelectual, que não podem ser executados segundo protocolos, métodos ou técnicas pré-estabelecidas, mas que devem admitir variações decorrentes da arte e da racionalidade humana, devem ser licitados por “técnica e preço’, por meio de avaliação e classificação objetivas, segundo critérios pertinentes e relevantes à execução do objeto e que sejam atinentes aos fatores indicados na Lei Geral de 93;
- E que não existe barreiras para que o gestor público escolha elevados padrões de desempenho e qualidade, desde que sejam pertinentes, relevantes, conduzam à contratação mais vantajosa e permitam a participação de todos os possíveis fornecedores que estejam em condições de atender adequadamente às reais necessidades da Administração.
O futuro das contratações de TIC
O cenário tecnológico iminente o qual a Administração tenta se aparelhar, prevê um crescente investimento nas contratações deste segmento.
Em busca de uma simplificação de procedimentos, melhoria dos serviços aos cidadãos e uma (sempre necessária) redução de fraudes, é que a Secretaria de Governo Digital do Ministério da Economia publicou, em 4 de abril de 2019, duas novas Instruções Normativas que estabeleciam regras sobre as contratações de soluções de tecnologia da informação e comunicação por parte do Poder Executivo Federal.
O novo modelo para aquisições de bens e serviços de tecnologia do Poder Executivo Federal quer acelerar a transformação digital ao mesmo tempo que promove a transparência e qualifica a tomada de decisões.
Enquanto a IN n°01 amplia a responsabilidade dos gestores públicos no processo de contratação e privilegia o planejamento, com ênfase na análise comparativa das soluções a nas justificativas das escolhas, a IN n°02 define que os mais de 200 órgãos que compõem a administração federal deverão submeter os processos de compras acima de R$ 28,6 milhões à aprovação do Ministério da Economia, que avaliará em detalhes a solução pretendida e o seu alinhamento com as metas de governo digital.
No entanto, essa almejada e prometida “simplificação” vem sendo criticada pelos especialistas. Segundo eles, o planejamento prescrito permaneceu burocrático, denso, cheio de exigência de documentos sobrepostos de informações irrelevantes e repetidas.
Tal burocracia é complexa: há quem defenda-a, pois ela garantiria a qualidade necessária do produto, dado o planejamento exaustivo. Há quem condene-a, alegando que os órgãos públicos não conseguem ter acesso a inovações tecnológicas, visto as amarras impostas.
Com a fama então de extremamente burocráticas, controversas e suscetíveis às desonrosas fraudes, devido ao volume financeiro e à alta complexidade das soluções, as contratações das inovações tecnológica tem sido alvo de incertezas. No entanto, há a certeza: não existe “Governo Digital” sem elas.
A longa história que citamos lá em cima precisa de uma conclusão eficiente, que atinja todas as esferas dos poderes. Uma dessas soluções estaria e uma das principais novidades do projeto de nova Lei de Licitações (PL 1292/95).
A criação de um novo tipo de contratação chamado “Diálogo Competitivo” seria fundamental, nas palavras do relator da matéria, o deputado Augusto Coutinho, para que o setor público tenha acesso a produtos de inovação que respondam às necessidades específicas dos gestores.
Nesta modalidade, inspirada no que já acontece fora do Brasil, o gestor poderia estabelecer diálogos com o setor privado sobre problemas da administração, com parâmetros objetivos e a finalidade de desenvolver uma ou mais alternativas capazes de atender às necessidades impostas. Após a negociação, as empresas apresentariam sua proposta final.
O diálogo competitivo seria então aplicado a objetos que envolvam inovação tecnológica ou técnica, em situações nas quais o órgão não possa ter sua necessidade satisfeita sem a adaptação de soluções disponíveis no mercado, ou ainda quando as especificações técnicas não possam ser definidas com precisão suficiente.
Esse recurso corresponderia a necessária celeridade que este tipo de contratação exige, combinado a qualidade e desempenho que as inovações tecnológicas devem fornecer.
O diálogo com os fornecedores de inovações tecnológicas enriqueceria a processo de escolha, aquisição e uso. Essa comunicação entre as partes interessadas beneficiaria gestores, licitantes de tecnologia e população.
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