O limite de 25% continua sendo a regra para alterações de contratos administrativos, mas o Acórdão nº 1.753/2026 do Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU) esclareceu uma exceção relevante. Segundo o Tribunal, alterações quantitativas e qualitativas, unilaterais ou consensuais, devem observar os limites do artigo 125 da Lei nº 14.133/2021. Excepcionalmente, uma alteração consensual pode ultrapassá-los quando for necessária à completa execução do objeto original e houver demonstração escrita e inequívoca de viabilidade técnica, econômica e social.
Na prática, classificar um acréscimo como “qualitativo” não basta para afastar o teto. Para fornecedores que já executam contratos públicos, o foco passa a ser a prova: por que a alteração é necessária, por que manter o contrato é tecnicamente possível e economicamente mais vantajoso do que encerrá-lo e contratar novamente, e qual benefício social é antecipado com a continuidade.
O que é um aditivo contratual em licitações?
O termo aditivo é um instrumento usado para formalizar mudanças em um contrato administrativo quando a execução precisa ser ajustada dentro das hipóteses autorizadas pela Lei nº 14.133/2021. Dependendo do caso, a alteração pode envolver quantitativos, projeto ou especificações, regime de execução, forma de pagamento, prazo ou outras condições contratuais.
Os artigos 124 a 136 da Lei nº 14.133/2021 concentram as principais regras sobre alterações dos contratos e dos preços. O artigo 124 separa as alterações unilaterais determinadas pela Administração das alterações realizadas por acordo entre as partes.
Para o fornecedor, essa distinção é importante porque nem toda mudança pode ser imposta pela Administração e nem todo ajuste depende apenas da concordância da empresa. É necessário identificar a hipótese legal, preservar o objeto contratado e formalizar corretamente a decisão.
Se sua empresa ainda está na fase de análise da contratação, vale conferir também o guia da Effecti sobre como interpretar a minuta do contrato. Muitas regras sobre alteração, prazo, garantia e execução já aparecem antes da assinatura.
Qual é o limite de 25% para aditivo na Lei 14.133?
O artigo 125 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que, nas alterações unilaterais previstas no inciso I do artigo 124, o contratado é obrigado a aceitar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato, mantidas as mesmas condições contratuais.
Há uma exceção percentual específica para reforma de edifício ou equipamento: nesse caso, o limite para acréscimos é de 50%. O percentual de 50% não se transforma em regra geral para qualquer obra, serviço ou compra e não vale indistintamente para supressões.
| Situação | Limite de referência | Base |
|---|---|---|
| Acréscimo em obras, serviços ou compras | Até 25% do valor inicial atualizado | Art. 125 |
| Supressão unilateral | Até 25% do valor inicial atualizado | Art. 125 |
| Acréscimo em reforma de edifício ou equipamento | Até 50% do valor inicial atualizado | Art. 125 |
Outro cuidado está no cálculo. A Orientação Normativa AGU nº 50, aplicável também ao regime da Lei nº 14.133/2021, orienta que acréscimos e supressões sejam calculados sobre o valor inicial atualizado e considerados de forma isolada, sem compensar a retirada de um item com o acréscimo de outro apenas para permanecer artificialmente dentro do limite.
Alteração quantitativa e qualitativa: qual é a diferença?
A alteração quantitativa modifica a dimensão do objeto contratado: aumenta ou reduz quantidades, volumes ou parcelas daquilo que já foi contratado. A alteração qualitativa modifica projeto ou especificações para adequar tecnicamente a execução, sem transformar a natureza e a dimensão do objeto em uma contratação diferente.
| Tipo | Exemplo hipotético | Ponto de atenção |
|---|---|---|
| Quantitativa | Aumento da quantidade de determinado serviço previsto na planilha | Não basta compensar reduções de outros itens para contornar o limite |
| Qualitativa | Ajuste de solução técnica ou especificação necessário à execução do mesmo objeto | Não pode transfigurar a contratação em outro objeto |
A diferença continua relevante para identificar a causa e a forma da alteração. O que o Acórdão nº 1.753/2026 afasta é a ideia de que chamar uma modificação de “qualitativa” seja suficiente, por si só, para escapar do limite percentual.
O que o Acórdão 1.753/2026 do TCU decidiu sobre aditivos acima de 25%?
Na sessão de 1º de julho de 2026, o Plenário do TCU respondeu a uma consulta formulada pelo Ministério dos Transportes sobre os limites das alterações contratuais sob a Lei nº 14.133/2021. O processo é o TC 026.259/2024-9, de relatoria do ministro Augusto Nardes.
No item 9.2.1 do Acórdão nº 1.753/2026-TCU-Plenário, o Tribunal estabeleceu que alterações quantitativas e qualitativas, sejam unilaterais ou consensuais, devem se sujeitar aos limites do artigo 125. O TCU também vinculou essas alterações aos princípios do artigo 5º, à vedação de transfiguração do objeto e, nas obras e serviços de engenharia, à preservação do desconto originalmente ofertado.
A resposta foi dada em processo de consulta. Pela Lei nº 8.443/1992, a resposta do TCU a consulta possui caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não representa julgamento antecipado de todos os fatos ou contratos concretos. Cada situação ainda depende de instrução, documentos, enquadramento jurídico e características próprias.
Existe divergência sobre o limite nas alterações consensuais?
Sim. A redação literal do artigo 125 menciona as alterações unilaterais do artigo 124, inciso I. Por isso, parte da doutrina sustenta que a Lei nº 14.133/2021 não repetiu a regra da legislação anterior que estendia expressamente o teto percentual às alterações consensuais.
O TCU enfrentou essa controvérsia no Acórdão nº 1.753/2026 e adotou entendimento diferente: para o Tribunal, alterações quantitativas e qualitativas, unilaterais ou consensuais, devem observar os limites do artigo 125 como regra. A exceção ficou reservada às alterações consensuais que atendam às condições fixadas no próprio acórdão.
Como o entendimento é recente e a resposta do TCU foi dada em consulta, casos concretos de alto impacto devem ser avaliados com o assessoramento jurídico competente e à luz das orientações do respectivo órgão de controle. Este conteúdo apresenta a tese adotada pelo TCU, sem transformar a decisão em aconselhamento jurídico individualizado.
Aditivo contratual pode ultrapassar 25%?
Sim, segundo o Acórdão nº 1.753/2026, mas em caráter excepcional. A possibilidade reconhecida pelo TCU está restrita às alterações consensuais, deve ser necessária à completa execução do objeto original e exige demonstração escrita e inequívoca de viabilidade técnica, econômica e social.
Portanto, a exceção não funciona como uma autorização automática para ampliar contratos. Antes de olhar os três eixos, existem duas perguntas anteriores: a alteração é realmente necessária para concluir o objeto originalmente contratado? E o objeto continua sendo o mesmo, sem transfiguração?
| Teste do TCU | O que precisa ser demonstrado |
|---|---|
| Técnico | Que o contratado mantém as condições e garantias da proposta e possui capacidade técnica e econômico-financeira para executar a alteração |
| Econômico | Que continuar o contrato custa menos do que os encargos da extinção somados à nova contratação e, quando aplicável, aos custos de manutenção e vigilância durante a transição |
| Social | Que a continuidade permite antecipar os benefícios e o usufruto do objeto contratado |
Os três eixos devem ser tratados de forma cumulativa na justificativa. Além deles, continuam relevantes a preservação do objeto original, os princípios da Lei nº 14.133/2021 e as regras aplicáveis à formação dos preços e à manutenção da vantagem econômica da contratação.
O que mudou em relação à antiga exceção para alterações qualitativas?
Antes da Lei nº 14.133/2021, a Decisão nº 215/1999 do TCU tornou-se referência para alterações qualitativas excepcionalíssimas acima dos percentuais da Lei nº 8.666/1993. A decisão admitia a extrapolação em alterações consensuais de obras e serviços, desde que fossem atendidos diversos pressupostos cumulativos.
O Acórdão nº 1.753/2026 reorganiza essa discussão para o regime da nova lei. Primeiro, deixa claro que alterações qualitativas também estão submetidas aos limites do artigo 125. Depois, preserva uma exceção para alterações consensuais necessárias à conclusão do objeto original, agora estruturada nas demonstrações técnica, econômica e social.
Isso muda o centro da análise. A pergunta prática deixa de ser apenas “a alteração é qualitativa?” e passa a ser “a extrapolação é indispensável, mantém o mesmo objeto e está documentalmente sustentada pelos critérios exigidos?”.
Ao mesmo tempo, não é correto dizer que o TCU simplesmente tornou a exceção mais rígida. A antiga Decisão nº 215/1999 trabalhava com seis pressupostos e exigia, entre outros pontos, fato superveniente. O Acórdão de 2026 não reproduziu todos esses requisitos na mesma forma. Por isso, o entendimento atual deve ser lido pelos comandos do próprio Acórdão nº 1.753/2026, e não por uma combinação automática das duas decisões.
Quais documentos ajudam a sustentar um aditivo acima do limite?
O TCU exige demonstração escrita e inequívoca. Isso transforma a organização documental em parte central da análise. A Administração é responsável por motivar e autorizar o aditamento, mas a contratada normalmente detém parte relevante dos dados de execução necessários para instruir o processo.
Conforme o caso, a instrução pode exigir ou se beneficiar dos seguintes elementos:
- relatório técnico que descreva a necessidade da alteração e demonstre que o objeto original será preservado;
- memória dos quantitativos ou serviços adicionais e sua relação com o escopo contratado;
- cronograma atualizado e impacto da alteração sobre a conclusão do objeto;
- evidências da capacidade técnica, operacional e econômico-financeira para executar a parcela adicional;
- planilhas, composições, cotações e memórias de cálculo necessárias à formação dos novos preços;
- comparação econômica entre manter o contrato e extingui-lo, incluindo custos de nova contratação e custos de transição, quando aplicáveis;
- elementos que demonstrem os efeitos sociais e o ganho de antecipar a entrega ou o usufruto do objeto;
- registros da fiscalização, medições, comunicações e ocorrências que expliquem a necessidade do aditamento;
- manifestação da contratada quando a alteração depender de consenso;
- análise jurídica e demais autorizações exigidas pelo órgão e pela regulamentação aplicável.
A Advocacia-Geral da União mantém modelos de termos aditivos e lista de verificação para contratações regidas pela Lei nº 14.133/2021. Esses documentos são uma referência útil para compreender a instrução do processo, embora não substituam as regras do órgão nem a análise do caso concreto.
A empresa contratada pode exigir um aditivo acima de 25%?
Não como um direito automático. A exceção reconhecida pelo TCU pressupõe alteração consensual e faculta à Administração ultrapassar os limites quando os requisitos estiverem demonstrados. Isso significa que a empresa pode apresentar pedido, elementos técnicos e documentos que sustentem a necessidade, mas não pode impor à Administração a extrapolação do percentual.
Se a necessidade decorre de uma determinação unilateral dentro dos limites legais, o artigo 125 obriga o contratado a aceitar o acréscimo ou a supressão nas mesmas condições contratuais. Fora desses limites, o enquadramento é diferente e exige análise muito mais cuidadosa.
O fornecedor também não deve executar serviços extras apenas com base em conversas informais. O artigo 132 estabelece que a formalização do termo aditivo é condição para a execução das prestações determinadas pela Administração durante o contrato, salvo necessidade justificada de antecipação dos efeitos, hipótese em que a formalização deve ocorrer em até um mês.
Falha de projeto permite aditivo acima de 25%?
Uma falha de projeto pode levar à necessidade de alteração contratual, mas não funciona como autorização automática para superar o limite. Nas obras e serviços de engenharia, o § 1º do artigo 124 determina que alterações decorrentes de falhas de projeto ensejem apuração de responsabilidade do responsável técnico e adoção das providências necessárias para ressarcir os danos causados à Administração.
Se o acréscimo ultrapassar o limite do artigo 125, ainda será necessário verificar se a hipótese se enquadra na exceção consensual definida pelo TCU e demonstrar os requisitos correspondentes. O erro de projeto explica a origem do problema; ele não substitui a justificativa técnica, econômica e social do aditamento excepcional.
Exemplo prático: quando um aditivo acima de 25% pode ser analisado?
Imagine uma obra pública em execução na qual uma condição técnica identificada durante os trabalhos exige modificar parte da solução para concluir o mesmo objeto contratado. A solução necessária elevaria o valor da alteração além do limite ordinário.
Nesse cenário hipotético, apenas demonstrar que a mudança é “qualitativa” não resolve. O processo precisaria demonstrar, entre outros pontos, que:
- a solução adicional continua integrada ao objeto originalmente licitado e não cria uma obra independente;
- a empresa possui capacidade técnica e financeira para concluir a execução nas condições propostas;
- encerrar o contrato, preparar nova licitação, contratar outra empresa e manter o empreendimento durante a transição seria mais oneroso do que dar continuidade;
- a continuidade antecipa de forma demonstrável a entrega e o benefício público esperado;
- os preços e demais condições respeitam as regras legais e não reduzem indevidamente a vantagem econômica da contratação.
Se essas demonstrações não existirem, a alternativa de nova contratação pode ser juridicamente mais segura. O Acórdão não transforma conveniência operacional em fundamento suficiente para ultrapassar o limite.
Contratos de supervisão de obras têm uma regra adicional de atenção
O mesmo Acórdão nº 1.753/2026 tratou especificamente de contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento de obras e serviços de engenharia. O TCU afirmou que a mera prorrogação da obra supervisionada não autoriza, sozinha, elevar o contrato de supervisão acima do limite de 25%.
Nesses contratos, o Tribunal orientou que a Administração adote medidas tempestivas para uma nova contratação quando necessário, ressalvada a comprovação inequívoca de que essa alternativa é desvantajosa. O Acórdão também estabeleceu requisitos próprios para reconhecer custos decorrentes de extensão do prazo, incluindo prova de que a supervisora não causou o atraso, permaneceu efetivamente mobilizada, suportou os custos alegados e não recebe por modelo vinculado apenas à entrega de produtos, marcos ou resultados.
Esse trecho é específico para contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento. Ele não deve ser transportado automaticamente para qualquer contrato de fornecimento ou serviço.
Termo aditivo, reajuste, repactuação e apostila não são a mesma coisa
Nem toda mudança de valor em um contrato é um acréscimo de objeto sujeito ao limite de 25%. Reajuste, repactuação e recomposição do equilíbrio econômico-financeiro possuem fundamentos próprios. O artigo 136 ainda permite registrar por simples apostila situações que não caracterizam alteração do contrato, como reajuste e repactuação previstos no próprio instrumento.
| Situação | Tratamento |
|---|---|
| Acréscimo ou supressão de objeto | Alteração contratual sujeita às regras dos arts. 124 a 132 |
| Reajuste ou repactuação previsto no contrato | Pode ser registrado por apostila, conforme art. 136 |
| Reequilíbrio por fato extraordinário | Exige fundamento e demonstração próprios; não deve ser confundido com simples aumento de quantitativo |
Para entender essas diferenças sem misturar aumento de escopo com atualização de preços, consulte o conteúdo da Effecti sobre reajuste, repactuação e revisão de preços.
Quais erros aumentam o risco de questionamento do aditivo?
- tratar alteração qualitativa como se estivesse automaticamente fora do limite de 25%;
- usar supressões de determinados itens para compensar acréscimos de outros e aparentar cumprimento do limite;
- incluir prestação que transforma o objeto contratado em uma contratação diferente;
- apresentar justificativa genérica de “vantajosidade” sem comparação econômica documentada;
- executar serviços adicionais antes da formalização necessária;
- não registrar fatos de execução, medições, custos, atrasos e decisões técnicas no momento em que ocorrem;
- confundir acréscimo de objeto com reajuste, repactuação ou reequilíbrio econômico-financeiro;
- ignorar eventual falha de projeto e a necessidade de apuração de responsabilidade;
- tratar o Acórdão nº 1.753/2026 como autorização geral para ultrapassar o teto.
Durante a execução, manter registros contemporâneos reduz o risco de tentar reconstruir a justificativa apenas quando o problema já está instalado. O conteúdo sobre fiscalização contratual mostra quais evidências e controles ajudam a organizar essa etapa.
Checklist do fornecedor antes de solicitar ou aceitar um aditivo
| Pergunta | O que conferir |
|---|---|
| Qual é a mudança? | Se é quantitativa, qualitativa, de prazo, preço, regime de execução ou outra hipótese legal |
| Qual é a base de cálculo? | Valor inicial atualizado e percentuais já acrescidos ou suprimidos |
| O objeto continua o mesmo? | Se a alteração preserva natureza e finalidade da contratação |
| Passa do limite? | Se ultrapassa 25% ou, na reforma aplicável, o limite de 50% para acréscimos |
| Há consenso? | Acima do limite, verificar se a hipótese excepcional reconhecida pelo TCU é consensual |
| Há prova suficiente? | Relatórios, planilhas, cronograma, custos, capacidade e benefícios sociais |
| Está formalizado? | Não executar a parcela adicional sem o instrumento exigido, salvo hipótese legal de antecipação justificada |
O contrato administrativo deve ser analisado como um conjunto: objeto, matriz de riscos, preços, prazos, garantias e regras de alteração se relacionam. Para uma visão geral, consulte o guia sobre contratos na Lei nº 14.133/2021.
Como a análise do edital ajuda a reduzir problemas futuros com aditivos?
Grande parte da gestão de risco contratual começa antes da disputa. A minuta pode revelar regras sobre quantitativos, matriz de riscos, cronograma, garantias, reajuste, fiscalização e hipóteses de alteração que afetam diretamente a execução depois da assinatura.
A Aimê, inteligência artificial da Effecti para análise de editais, permite localizar cláusulas, prazos e exigências dentro do documento e mostra a base da resposta para validação da equipe. Ela pode apoiar a leitura prévia das condições contratuais, sem substituir a análise técnica ou jurídica do caso concreto.
Encontre as cláusulas críticas antes de assumir o contrato
Use a Aimê para localizar regras de prazo, execução, alteração, garantia e penalidades no edital e na minuta antes da disputa. Assim, sua equipe consegue avaliar riscos contratuais com mais contexto antes de formar a proposta.
Perguntas frequentes sobre aditivo contratual e limite de 25%
O que é termo aditivo em uma licitação?
Termo aditivo é um instrumento usado para formalizar determinadas alterações de um contrato administrativo, como mudanças de objeto, quantitativos, regime de execução, prazo ou outras condições, conforme a hipótese prevista na Lei nº 14.133/2021.
Qual é o limite de aditivo na Lei 14.133?
O artigo 125 estabelece, para as alterações unilaterais, acréscimos e supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato. Em reforma de edifício ou equipamento, o limite para acréscimos é de 50%.
É possível fazer aditivo acima de 25%?
Segundo o Acórdão nº 1.753/2026-TCU-Plenário, excepcionalmente uma alteração consensual pode ultrapassar os limites do artigo 125 quando for necessária à completa execução do objeto original e houver demonstração escrita e inequívoca das viabilidades técnica, econômica e social, sem transfigurar o objeto.
Alteração qualitativa pode ultrapassar 25% automaticamente?
Não. O TCU afirmou em 2026 que alterações quantitativas e qualitativas, unilaterais ou consensuais, submetem-se como regra aos limites do artigo 125. A extrapolação depende da exceção consensual e dos requisitos definidos pelo Acórdão nº 1.753/2026.
Como calcular os 25% do aditivo?
O percentual é calculado sobre o valor inicial atualizado do contrato. Acréscimos e supressões devem ser controlados separadamente, sem compensar a supressão de itens diferentes com novos acréscimos apenas para reduzir artificialmente o percentual da alteração.
O contratado é obrigado a aceitar acréscimo de 25%?
Nas alterações unilaterais enquadradas no artigo 124, inciso I, o artigo 125 determina que o contratado aceite, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões dentro dos limites legais. A situação muda quando a Administração pretende ultrapassar esses percentuais.
A empresa pode executar o serviço adicional antes do termo aditivo?
Como regra, não. O artigo 132 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a formalização do termo aditivo é condição para executar as prestações determinadas durante o contrato. Em necessidade justificada de antecipação dos efeitos, a lei admite exceção, com formalização em até um mês.
Reajuste de preço entra no limite de 25%?
Reajuste e repactuação não são acréscimos de quantitativo ou escopo e possuem disciplina própria. Quando previstos no contrato, podem ser registrados por apostila conforme o artigo 136. O fornecedor deve separar atualização de preços de alteração do objeto contratado.
O Acórdão 1.753/2026 vale para qualquer contrato?
O entendimento geral do acórdão trata dos limites das alterações contratuais sob a Lei nº 14.133/2021, mas sua aplicação depende das características de cada contrato. A decisão foi proferida em consulta e constitui prejulgamento da tese no TCU, não julgamento automático de todos os casos concretos. Contratos de supervisão e gerenciamento receberam ainda comandos específicos no mesmo acórdão.
