Fracionamento de despesa: o que é, como identificar e o que fazer?

Fracionamento de despesa é a divisão indevida de uma contratação ou de demandas de mesma natureza em compras menores para evitar a licitação exigível. Na dispensa por valor, o problema aparece quando a Administração analisa cada compra isoladamente e desconsidera o somatório que a lei manda verificar.

Para o fornecedor, a repetição de avisos semelhantes é um sinal de atenção. A análise exige conferir o fundamento da contratação, a unidade gestora, o exercício financeiro, a natureza dos objetos e as exceções aplicáveis. Depois, a empresa pode pedir esclarecimentos documentados e, diante de indícios consistentes, comunicar o controle competente.

Este artigo trata das contratações regidas pela Lei 14.133/2021, especialmente pelo art. 75, I e II, e § 1º. Os limites apresentados são os de 2026. Empresas estatais regidas pela Lei 13.303/2016 exigem análise de outro regime.

Qual é a diferença entre fracionamento de despesa e parcelamento?

O fracionamento irregular contorna o dever de licitar. O parcelamento legítimo divide o objeto em partes para ampliar a competição e obter uma contratação vantajosa, quando a divisão é técnica e economicamente viável. Entregas ou pagamentos em etapas também não demonstram, por si, irregularidade.

O manual de licitações e contratos do TCU sobre parcelamento explica que a divisão pode resultar em itens ou lotes licitados ou adjudicados separadamente. Portanto, não é necessário que toda contratação legítima esteja em um único processo: a divisão precisa ter fundamento e respeitar as regras aplicáveis.

Na Lei 14.133/2021, a escolha entre pregão e concorrência não segue a antiga escala de convite, tomada de preços e concorrência por valor. Neste recorte, a questão central é o uso indevido da dispensa por pequeno valor.

Quais são os limites da dispensa por valor em 2026?

O Decreto 12.807/2025, vigente desde 1º de janeiro de 2026 atualizou os valores do art. 75. Para as hipóteses ordinárias dos incisos I e II, a contratação deve envolver valor inferior ao limite correspondente, com observância do somatório legal.

Um valor exatamente igual ao limite não atende ao requisito de ser inferior. Também não basta que cada pedido, item, nota fiscal ou contrato esteja abaixo dele: é preciso verificar as despesas que devem ser consideradas em conjunto.

Consórcios públicos e autarquias ou fundações qualificadas como agências executivas têm os limites duplicados, conforme o art. 75, § 2º: inferiores a R$ 261.968,40 e a R$ 130.984,22, respectivamente. Consórcio público não se confunde com consórcio de empresas fornecedoras. O TCU explica as condições da dispensa por valor; para os números de 2026, consulte o decreto acima.

Para consultar as demais atualizações monetárias, veja o conteúdo sobre o Decreto 12.807/2025 e os valores da Lei 14.133 para 2026. Ao analisar exercícios anteriores ou uma transição de ano, confira o ato vigente e o enquadramento do processo; não aplique os valores de 2026 automaticamente ao histórico.

Como funciona o somatório para identificar o fracionamento?

O art. 75, § 1º, exige uma leitura conjunta de três elementos: a respectiva unidade gestora, o exercício financeiro e os objetos de mesma natureza, definidos pela lei como relativos ao mesmo ramo de atividade. O limite não é uma franquia nova para cada fornecedor ou processo.

• Unidade gestora: identifique quem administra a despesa. Secretaria, escola ou setor requisitante não são automaticamente unidades gestoras distintas. Peça a identificação e a memória de controle adotadas pelo órgão.
• Exercício financeiro: organize a análise por ano. Datas de aviso, contrato, empenho e pagamento podem ser diferentes; registre-as sem misturar valores de exercícios distintos.
• Mesma natureza: compare o conteúdo e a classificação do objeto. Títulos diferentes não bastam para separar despesas que pertencem ao mesmo ramo de atividade.
• Fundamento legal: identifique se o processo usa o art. 75, I ou II, outra hipótese de dispensa, inexigibilidade ou uma contratação decorrente de licitação.
• Exceção aplicável: confira, antes de concluir, a situação do contratante e a hipótese específica de manutenção de veículos.

No âmbito da IN Seges/ME 67/2021 atualizada, o art. 4º, § 2º, relaciona o ramo de atividade à linha de fornecimento no Sicaf, vinculada à classe de materiais com utilização do PDM ou à descrição dos serviços ou obras nos catálogos federais. Não use apenas o CNAE da empresa como prova de que os objetos devem ser somados. Fora desse âmbito, confira a regulamentação do contratante.

Quais contratações entram no cálculo segundo a AGU?

A Orientação Normativa AGU 105/2026, disponível no catálogo oficial esclarece que o cálculo alcança as dispensas por pequeno valor e as aquisições por suprimento de fundos. Exclui outras hipóteses de contratação direta, inclusive inexigibilidades operacionalizadas por credenciamento. O suprimento de fundos é o adiantamento de recursos a um agente público para despesas admitidas nesse regime; o art. 6º da Portaria Normativa MF 1.344/2023 disciplina sua soma com as dispensas para objetos de mesma natureza.

A ON 105/2026 também admite dispensa por pequeno valor após licitação para o mesmo objeto diante de situação imprevista, quando não for possível fazer aditivo, respeitados o planejamento e o limite legal. Assim, a existência de um pregão anterior não prova fracionamento na dispensa posterior.

Esse é um entendimento da AGU no âmbito federal. Para estados e municípios, identifique a orientação jurídica e de controle aplicável. Em qualquer caso, separe os fundamentos na planilha e peça ao órgão a memória de cálculo: uma soma indiscriminada de todas as compras pode produzir uma conclusão incorreta.

Quais sinais de fracionamento o fornecedor consegue perceber?

Os sinais mais úteis combinam repetição, valor, planejamento e fundamento da contratação. Eles orientam a coleta de documentos; isoladamente, não autorizam afirmar que houve fraude.

• Avisos sucessivos para objetos muito semelhantes: confira se usam a mesma hipótese de dispensa por valor e atendem à mesma natureza de demanda.
• Compras reiteradas próximas ao limite: investigue o histórico completo, em vez de analisar somente a oportunidade mais recente.
• Demanda anual conhecida dividida em solicitações pequenas: compare o consumo previsto, os documentos de demanda e o que foi efetivamente contratado.
• Descrições alteradas sem mudança real do objeto: confronte especificações, finalidade, unidade de fornecimento e classificação nos catálogos.
• Pedido para dividir artificialmente uma proposta ou faturamento: preserve a comunicação e solicite a justificativa formal antes de ajustar a oferta.

Também examine hipóteses que podem explicar a repetição: unidades gestoras efetivamente distintas, objetos de naturezas diferentes ou necessidade superveniente documentada. A contratação emergencial tem fundamento próprio; chamar uma compra de urgente não dispensa o órgão de demonstrar os requisitos dessa hipótese.

Como verificar o histórico de compras: passo a passo

1. Identifique o processo e o fundamento da contratação

Baixe o aviso, o termo de referência e os anexos. Anote número do processo, órgão, unidade compradora, objeto, quantidades, valor estimado, artigo utilizado e data de abertura. Se o aviso não esclarecer o enquadramento, peça o ato de autorização e a justificativa da contratação direta.

A forma eletrônica não altera essa análise jurídica. O guia sobre dispensa eletrônica e participação do fornecedor explica o procedimento; aqui, a conferência é saber se a hipótese de contratação direta foi utilizada corretamente.

2. Pesquise publicações e contratos do mesmo ano

No Portal Nacional de Contratações Públicas, use as áreas de contratações e contratos para buscar o órgão, o período e termos do objeto. Pesquise também sinônimos usados nas descrições. O portal disponibiliza avisos, editais, atas, contratos e planos anuais; os dados são fornecidos pelos próprios contratantes.

Cruze os resultados com o portal de transparência, o diário oficial e a página de licitações do órgão. Identifique a unidade gestora nos documentos: o nome exibido no resultado da busca pode indicar apenas a estrutura administrativa ou a unidade de compra.

Se os dados estiverem incompletos, registre a lacuna e solicite os documentos pelo canal de acesso à informação do ente. A ausência de um resultado na busca não comprova que a compra não existiu nem permite concluir, sozinha, que houve irregularidade.

3. Compare a necessidade com o PCA e os documentos de demanda

O Plano de Contratações Anual (PCA) ajuda a verificar se o órgão já previa uma demanda mais ampla. Compare quantidade, estimativa, período e área requisitante com os avisos publicados. No âmbito federal, o Decreto 10.947/2022 organiza a consolidação das necessidades e busca evitar fracionamento.

O PCA é uma referência de planejamento, não uma relação de despesas já realizadas. Um plano com valor elevado não prova, por si, fracionamento: confira suas revisões, os documentos de formalização de demanda e as justificativas para alterações ou necessidades supervenientes.

4. Monte uma planilha sem duplicar os registros

Use uma linha por contratação e relacione os documentos financeiros a ela. Como campos mínimos, registre: processo, unidade gestora, fundamento legal, objeto e classificação, exercício, valor estimado, valor contratado, empenhos relacionados, situação e links das fontes.

Não some o contrato, o empenho e o pagamento como se fossem três compras diferentes. Também não trate aviso cancelado ou estimativa de processo não concluído como despesa realizada. Separe o histórico confirmado da contratação proposta e reconcilie aditivos, anulações e pagamentos com os documentos do processo.

Essa planilha permite uma triagem. Se a conclusão depender de datas de reconhecimento da despesa, valores parcialmente executados ou ajustes contratuais, peça a memória oficial de aferição do limite e a manifestação jurídica que sustentou o enquadramento.

5. Confira o cálculo em um exemplo

Exemplo hipotético: uma unidade gestora comum, sem limite duplicado, realizou duas compras de um mesmo ramo de atividade por dispensa do art. 75, II, em 2026. Uma terceira compra está proposta, com o mesmo enquadramento. Considere que não há exceção legal e que os valores anteriores foram confirmados no controle do órgão.

O histórico confirmado soma R$ 47.000,00. Se a nova compra for contratada por R$ 22.000,00, o conjunto chegará a R$ 69.000,00, acima do limite de R$ 65.492,11. O fato de as três compras terem valores individuais menores não resolve o problema.

A pergunta ao órgão deve ser objetiva: qual fundamento permite realizar a terceira contratação dessa forma, considerando as despesas anteriores? A Administração precisa reavaliar o enquadramento e a solução de contratação. Reduzir formalmente uma parcela, deixando outra necessidade previsível para nova dispensa, não é uma resposta suficiente.

O que fazer diante de indícios de fracionamento?

A providência depende da fase do procedimento. Em todos os casos, preserve as fontes, descreva fatos verificáveis e indique a informação que precisa ser esclarecida. Uma alegação com processos, valores e documentos permite análise mais útil que uma acusação genérica.

Antes de enviar a proposta: peça esclarecimentos por escrito

Protocole o pedido no canal indicado pelo aviso ou pelo órgão, com identificação da empresa e do processo. Anexe os registros encontrados e peça o fundamento da dispensa, a identificação da unidade gestora, o critério de mesma natureza e a memória do somatório anual.

Modelo adaptável de pedido: “No processo [número], fundamentado no art. 75, [inciso], identificamos os processos [A e B], relativos a [objetos], da unidade [identificação], no exercício de [ano], com valores de [valores]. Solicitamos a memória de aferição do limite do art. 75, § 1º, a indicação das despesas consideradas e a justificativa do enquadramento da nova contratação. Seguem os documentos e links consultados.”

Confira o prazo correto. Para edital de licitação, o art. 164 da Lei 14.133/2021 prevê impugnação ou esclarecimento até três dias úteis antes da abertura. Não transplante automaticamente esse prazo para aviso de contratação direta: confira a norma e o canal aplicáveis à dispensa. No regime da IN 67/2021, os três dias úteis mínimos entre divulgação e abertura são prazo do procedimento, e não um prazo geral de impugnação.

Acompanhe a resposta e eventuais retificações. O protocolo do pedido, por si só, não deve ser tratado pela empresa como suspensão do aviso ou prorrogação da proposta. Antes de assumir o compromisso, avalie os documentos disponíveis e as dúvidas materiais ainda pendentes.

Após a seleção ou durante o contrato: formalize a dúvida e preserve os comprovantes

Se a empresa já foi selecionada, encaminhe a questão à autoridade responsável e solicite decisão formal antes dos atos seguintes, observando os prazos da convocação. Se o contrato estiver em execução, comunique também o gestor ou fiscal e reúna contrato, empenhos, ordens, entregas, atestes, notas fiscais e comunicações.

Uma suspeita não autoriza, por si, abandono do contrato ou interrupção unilateral das entregas. Se a empresa recebeu pedido para dividir artificialmente uma demanda ou alterar documentos, registre a solicitação e busque avaliação jurídica antes de praticar o ato.

A suspensão e a nulidade contratual dependem de decisão e avaliação das condições previstas nos arts. 147 a 149 da Lei 14.133/2021. O art. 149 prevê indenização pelo que foi executado e por prejuízos regularmente comprovados, desde que a nulidade não seja imputável ao contratado. O pagamento não é uma garantia automática: os documentos e a participação da empresa nos fatos importam.

Com indícios consistentes: comunique o controle competente

O art. 170, § 4º, da Lei 14.133/2021 permite representação ao controle interno ou ao tribunal de contas competente por licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica. Não é necessário presumir fraude nem aguardar o fim do contrato para levar fatos documentados à análise.

A competência depende do contratante e dos recursos envolvidos. O TCU fiscaliza a Administração federal e recursos federais sujeitos à sua competência. Para contratações estaduais ou municipais, identifique o tribunal de contas correspondente e a origem dos recursos. Observe os requisitos do canal escolhido.

• Identifique o órgão, a unidade gestora, os processos, o objeto e o exercício.
• Apresente o cálculo e explique quais registros foram incluídos ou excluídos.
• Anexe documentos originais, links, datas de consulta e as respostas já recebidas.
• Indique o que ainda não foi confirmado e qual providência solicita: esclarecimento, apuração ou avaliação de medida preventiva.

A representação não determina automaticamente a suspensão da contratação. Se houver urgência, demonstre o ato iminente e o risco concreto, para que a autoridade competente avalie a medida cabível.

O fornecedor pode ser responsabilizado pelo fracionamento?

Sim, conforme sua conduta e os requisitos legais. O art. 73 da Lei 14.133/2021 prevê responsabilidade solidária do contratado e do agente público pelo dano ao erário em contratação direta indevida ocorrida com dolo, fraude ou erro grosseiro. Receber pedidos sucessivos não demonstra, sozinho, que o fornecedor participou de uma irregularidade.

A participação em divisão artificial, falsificação ou fraude pode gerar outras consequências administrativas e legais, conforme a apuração. As penalidades da Lei 14.133 exigem enquadramento da conduta e processo próprio; não decorrem automaticamente de uma planilha que aponta compras semelhantes.

Também existe o crime de contratação direta ilegal, previsto no art. 337-E do Código Penal. A caracterização criminal exige análise dos fatos e dos elementos da conduta. Falha de planejamento, irregularidade administrativa e crime não devem ser tratados como conclusões equivalentes.

Na rotina comercial, confira o fundamento de cada oportunidade, guarde os documentos e mantenha as propostas fiéis à demanda real. Se pedirem uma separação cujo único motivo seja fazer a compra caber no limite, solicite justificativa formal e encaminhe a situação à avaliação jurídica da empresa.

Localize exigências e prazos antes de assumir o compromisso

A Aimê, inteligência artificial da Effecti permite fazer perguntas sobre o edital e localizar cláusulas, exigências e prazos com indicação da informação no documento. Esse apoio ajuda na leitura da oportunidade; a verificação do histórico de despesas e do enquadramento legal depende dos documentos do órgão e da validação da equipe.

Perguntas frequentes sobre fracionamento de despesa

Compras em dezembro e janeiro caracterizam fracionamento?

Não automaticamente. São exercícios financeiros distintos, que exigem análise do período e das despesas pertinentes a cada um. Verifique se existem demandas independentes ou uma contratação única dividida artificialmente. A passagem do ano, sozinha, não prova irregularidade nem regulariza uma divisão indevida.

As vendas da minha empresa para órgãos diferentes devem ser somadas?

Não como um total único do fornecedor para esse controle. A aferição considera a respectiva unidade gestora, o exercício e objetos de mesma natureza, conforme o enquadramento aplicável. Vender para vários órgãos não caracteriza fracionamento por si só; confirme quais unidades gestoras respondem por cada despesa.

Três orçamentos afastam o risco de fracionamento?

Não. A pesquisa de preços e a verificação do somatório cumprem funções diferentes. Obter três orçamentos não torna válida uma dispensa por valor que desrespeite o limite aplicável nem substitui a justificativa da contratação direta.

A disputa de lances na dispensa eletrônica resolve o problema?

Não. Receber propostas e realizar lances não altera o fundamento legal da contratação. Se a dispensa estiver baseada no art. 75, I ou II, o órgão continua obrigado a verificar o limite e o somatório aplicáveis.

Um contrato contínuo de dois anos pode superar o limite no valor total?

Sim, em determinadas condições. A Orientação Normativa AGU 87/2024 considera, para fornecimento ou serviço continuado com vigência plurianual, o montante equivalente a um ano de vigência contratual. Isso não afasta o controle do somatório do art. 75, § 1º. Não estenda esse entendimento automaticamente a contratos de escopo único; fora do âmbito federal, confira a orientação aplicável.

A declaração de que não houve fracionamento basta para encerrar a análise?

Não necessariamente. A declaração é um documento do processo, mas, diante de registros contraditórios, cabe pedir o critério utilizado, a memória do somatório e os documentos que a sustentam. O fornecedor deve apontar a divergência concreta, sem presumir que a declaração seja falsa.

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