Licitação de software e licenças de TI: como participar e vender para o governo?

Empresas desenvolvedoras, fabricantes, revendedores autorizados e fornecedores de soluções de software podem participar de licitações públicas para fornecer licenças, assinaturas SaaS, sistemas corporativos e outros serviços relacionados à tecnologia. Diferentemente do hardware, o software é um bem intangível e possui particularidades importantes nas compras públicas, como a forma de licenciamento, a comprovação da entrega, o enquadramento da contratação e a classificação normalmente realizada no CATSER. Entender essas diferenças é essencial para encontrar oportunidades e elaborar propostas competitivas.

O mercado público brasileiro compra continuamente softwares para atender órgãos federais, estaduais e municipais. São licitações destinadas à aquisição de licenças de produtividade, antivírus, sistemas de gestão, plataformas educacionais, softwares para saúde, soluções de segurança da informação, ferramentas de colaboração, bancos de dados, serviços em nuvem e diversas outras tecnologias.

Nos últimos anos, o crescimento das soluções em nuvem também alterou o perfil das contratações públicas. Muitos órgãos deixaram de adquirir licenças perpétuas para contratar assinaturas recorrentes no modelo Software as a Service (SaaS), exigindo dos fornecedores uma forma diferente de estruturar preços, suporte técnico e gestão contratual.

Neste guia você entenderá como funciona a licitação de software, quais tipos de soluções são mais comprados pelo governo, quando normalmente se utiliza pregão eletrônico ou outras formas de contratação, como funciona o licenciamento de software para órgãos públicos e quais cuidados aumentam as chances de sucesso nesse mercado.

Encontre oportunidades de software antes dos seus concorrentes

Licitações de software exigem muito mais do que acompanhar editais. Monitorar contratos próximos do vencimento, identificar órgãos que compram soluções semelhantes e analisar corretamente os termos de referência faz toda a diferença para aumentar as chances de sucesso.

Com a Minha Effecti, plataforma especializada em licitações, sua empresa consegue localizar oportunidades em diferentes portais, acompanhar novos editais automaticamente e organizar toda a operação comercial em um único ambiente.

Por que o mercado público de software é diferente do hardware?

Embora ambos façam parte do universo de Tecnologia da Informação, software e hardware possuem características completamente diferentes sob a ótica das contratações públicas.

Enquanto um computador, monitor ou servidor representa um bem físico entregue ao órgão, uma licença de software normalmente concede apenas o direito de uso da solução durante determinado período ou de forma permanente, conforme o modelo contratado.

Essa diferença influencia praticamente todas as etapas da contratação:

• forma de especificação do objeto;
• modelo de precificação;
• comprovação da entrega;
• aceite da solução;
• garantia;
• suporte técnico;
• atualizações;
• renovações contratuais.

Também é comum que contratos de software incluam serviços associados, como implantação, parametrização, treinamento, migração de dados, integrações, manutenção corretiva e evolutiva, atendimento técnico e atualizações de versão.

Isso faz com que a elaboração da proposta seja diferente daquela utilizada para equipamentos físicos.

Exemplo prático Uma licitação para notebooks normalmente exige apenas a entrega física dos equipamentos, garantia e assistência técnica. Já uma contratação de um sistema ERP pode envolver licenciamento, implantação, migração de banco de dados, treinamento dos usuários, suporte durante toda a vigência contratual e atualizações periódicas da solução.

Se você deseja conhecer o panorama geral das compras públicas em tecnologia, veja também nosso conteúdo sobre licitações de TI e oportunidades para fornecedores.

O que os órgãos públicos mais compram em software e licenças?

Praticamente todos os órgãos públicos utilizam softwares para executar suas atividades administrativas e prestar serviços ao cidadão. Isso gera uma demanda constante por novas licenças, renovações contratuais e contratação de novas soluções.

Pacotes de produtividade

Incluem suítes de escritório, ferramentas de colaboração, plataformas de videoconferência, correio eletrônico corporativo e soluções para armazenamento de documentos.

Essas soluções normalmente atendem milhares de usuários simultaneamente e costumam aparecer em contratos de grande volume.

Segurança da informação

Outra categoria bastante recorrente envolve softwares destinados à proteção da infraestrutura tecnológica, como:

• antivírus corporativos;
• EDR;
• XDR;
• firewalls;
• gestão de vulnerabilidades;
• proteção de identidade;
• backup;
• recuperação de desastres.

Com o aumento dos ataques cibernéticos contra órgãos públicos, esse segmento ganhou ainda mais relevância.

Sistemas de gestão

Também são frequentes licitações para:

• ERP;
• gestão financeira;
• recursos humanos;
• gestão patrimonial;
• protocolos;
• gestão documental;
• compras públicas;
• saúde;
• educação;
• tributação;
• assistência social.

Muitas dessas soluções são específicas para determinada área da Administração Pública.

Infraestrutura de TI

Nesse grupo entram licenças relacionadas ao funcionamento da infraestrutura tecnológica, como:

• sistemas operacionais;
• bancos de dados;
• virtualização;
• servidores de aplicação;
• monitoramento;
• gerenciamento de ativos.

Software como Serviço (SaaS)

O modelo SaaS vem crescendo rapidamente nas compras públicas.

Nesse formato, o órgão não compra uma licença permanente. Em vez disso, contrata o direito de utilizar o software durante determinado período mediante pagamento recorrente.

É comum encontrar editais para:

• CRM;
• assinaturas de plataformas colaborativas;
• sistemas educacionais;
• plataformas de atendimento;
• business intelligence;
• gestão de contratos;
• assinatura eletrônica;
• governança de TI.

Softwares especializados

Além das soluções corporativas, diversos órgãos contratam softwares específicos para suas atividades.

Alguns exemplos incluem:

• sistemas hospitalares;
• prontuário eletrônico;
• gestão escolar;
• controle penitenciário;
• monitoramento urbano;
• cartografia;
• geoprocessamento;
• engenharia;
• laboratórios;
• inteligência policial.

CATSER para software: por que licenças e SaaS normalmente são classificados como serviços?

Um dos erros mais comuns entre fornecedores que estão entrando nas compras públicas é monitorar apenas códigos do CATMAT para encontrar licitações de software. Na maioria das contratações envolvendo licenciamento, cessão de direito de uso, assinatura e Software como Serviço (SaaS), o enquadramento normalmente ocorre no CATSER, utilizado para catalogar serviços.

Isso acontece porque, na maior parte das vezes, o órgão não está adquirindo um produto físico, mas sim contratando o direito de utilização de uma solução tecnológica, frequentemente acompanhado por suporte técnico, atualizações, manutenção e outros serviços.

Na prática, isso significa que o fornecedor que monitora apenas códigos relacionados ao CATMAT pode deixar de identificar diversas oportunidades importantes.

Ao pesquisar editais, sempre confira o código informado pelo órgão e a descrição completa do objeto, pois algumas contratações de TIC podem reunir software, equipamentos e serviços em um mesmo processo.

Se ainda possui dúvidas sobre a classificação utilizada nas compras públicas, consulte também nosso guia sobre CATMAT e CATSER: como encontrar os códigos corretos.

Qual modalidade de licitação se aplica ao software?

Não existe uma única modalidade aplicável para todas as contratações de software. O enquadramento depende das características da solução, da forma como o objeto pode ser especificado e das necessidades da Administração. Licenças padronizadas e soluções amplamente disponíveis no mercado costumam ser contratadas por pregão eletrônico, enquanto projetos mais complexos ou que envolvam desenvolvimento intelectual podem exigir critérios diferentes de julgamento.

Esse é um ponto que gera muitas dúvidas entre empresas de tecnologia. Diferentemente do hardware, em que normalmente existe uma especificação técnica objetiva, as soluções de software podem envolver desde uma simples licença de uso até projetos complexos de desenvolvimento, implantação e sustentação.

Software padronizado e licenças comerciais

Quando o objeto pode ser descrito por especificações usuais de mercado, como ocorre com licenças de produtividade, antivírus, sistemas operacionais ou bancos de dados comercializados em larga escala, é comum que a contratação seja realizada por pregão eletrônico.

Nesses casos, o edital normalmente define:

• quantidade de licenças;
• tipo de licença;
• prazo de utilização;
• forma de ativação;
• níveis mínimos de suporte;
• atualizações incluídas.

Quanto mais objetiva for a descrição da solução, maior tende a ser a possibilidade de utilização do pregão eletrônico.

Desenvolvimento de software e soluções sob encomenda

Projetos que envolvem desenvolvimento específico, customizações relevantes, integração entre sistemas ou elevado componente intelectual exigem uma análise diferente.

Nessas situações, o órgão pode adotar critérios de julgamento que valorizem aspectos técnicos da solução, considerando fatores como metodologia, equipe, experiência, arquitetura, qualidade técnica e capacidade de execução.

Por isso, fornecedores que atuam com desenvolvimento sob demanda devem analisar cuidadosamente o edital para compreender qual critério será utilizado e como a proposta técnica será avaliada.

Software como Serviço (SaaS)

As soluções SaaS vêm ganhando espaço nas contratações públicas porque reduzem investimentos em infraestrutura própria e permitem atualizações contínuas da plataforma.

No modelo SaaS, a Administração normalmente contrata o direito de utilização da solução durante determinado período, mediante pagamento recorrente, sem adquirir uma licença permanente.

Além da licença propriamente dita, o contrato pode incluir:

• armazenamento em nuvem;
• backup;
• suporte técnico;
• atualizações automáticas;
• monitoramento;
• SLA de disponibilidade;
• segurança da informação;
• treinamentos;
• implantação inicial.

Exemplo prático Uma prefeitura pode contratar uma plataforma de gestão escolar em modelo SaaS por 36 meses. Nesse caso, o fornecedor não entrega um software físico, mas disponibiliza acesso ao sistema, realiza a implantação, oferece suporte aos usuários, mantém a infraestrutura funcionando e garante as atualizações previstas em contrato.

Como montar uma proposta para licitação de software

Diferentemente de produtos físicos, uma proposta de software precisa demonstrar claramente o que está sendo licenciado, durante quanto tempo, em quais condições e quais serviços fazem parte da contratação.

Quanto mais objetiva for essa descrição, menor será o risco de divergências durante a execução contratual.

Descreva exatamente o objeto contratado

Uma boa proposta deve identificar informações como:

• nome da solução;
• versão;
• edição ou modalidade;
• quantidade de licenças;
• modelo de licenciamento;
• quantidade de usuários;
• prazo de vigência;
• ambiente de utilização;
• idioma;
• compatibilidade técnica.

Evite descrições genéricas como “licença de software” ou “sistema de gestão”. Quanto mais detalhada for a identificação da solução, menor será a possibilidade de questionamentos.

Veja também nosso conteúdo sobre como escrever corretamente a descrição do objeto na proposta.

Como comprovar a entrega de um software

Como não existe entrega física, a comprovação normalmente ocorre por meio de evidências que demonstrem que o órgão recebeu efetivamente o direito de utilização da solução.

Dependendo do contrato, isso pode ocorrer por meio de:

• chaves de ativação;
• contas de acesso;
• portal administrativo liberado;
• termo de aceite;
• relatório de implantação;
• certificado de licenciamento;
• comprovante de habilitação das licenças;
• assinatura do termo de recebimento.

O procedimento varia conforme o fabricante e as exigências previstas no edital.

Licença perpétua ou assinatura?

Esse é outro ponto que deve ficar claro na proposta.

As licenças perpétuas concedem o direito de utilização permanente da versão adquirida, podendo ou não incluir atualizações futuras.

Já as assinaturas permitem utilizar o software apenas durante o período contratado, normalmente incluindo suporte, atualizações e novas funcionalidades enquanto a assinatura permanecer vigente.

A proposta deve seguir exatamente o modelo previsto pelo órgão, evitando oferecer modalidade diferente daquela especificada no termo de referência.

Suporte técnico e manutenção

Em muitos contratos públicos, o suporte representa uma parcela importante do objeto contratado.

Antes de definir o preço, verifique se o edital exige:

• atendimento remoto;
• atendimento presencial;
• tempo máximo para resposta;
• tempo para solução de incidentes;
• horário de atendimento;
• atualizações de versão;
• correções de segurança;
• treinamentos;
• implantação;
• migração de dados.

Todos esses itens possuem impacto direto na formação do preço.

Segurança da informação e proteção de dados nas contratações de software

À medida que mais órgãos públicos migram para soluções em nuvem, aumentam também as exigências relacionadas à segurança da informação e à proteção de dados.

É comum que os editais estabeleçam requisitos mínimos para garantir disponibilidade, integridade e confidencialidade das informações tratadas pela plataforma.

Dependendo da solução contratada, podem ser exigidos aspectos como:

• criptografia de dados;
• controle de acesso por perfil;
• autenticação multifator;
• backup periódico;
• plano de recuperação de desastres;
• registro de logs;
• monitoramento de disponibilidade;
• proteção contra ataques cibernéticos;
• política de continuidade do serviço.

Também é importante verificar se a solução trata dados pessoais e quais obrigações relacionadas à Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) estão previstas no edital.

Inexigibilidade para software exclusivo: como funciona na prática?

Em algumas situações, a Administração Pública pode realizar contratação direta de software por inexigibilidade de licitação quando ficar demonstrada a inviabilidade de competição. Entretanto, isso não ocorre simplesmente porque um software possui fabricante exclusivo. É necessário que a contratação esteja devidamente fundamentada e que a exclusividade seja efetivamente comprovada no processo administrativo.

Esse é um tema frequentemente interpretado de forma equivocada por fornecedores.

Todo software possui um titular dos direitos autorais, mas isso, por si só, não significa que qualquer contratação poderá ocorrer por inexigibilidade.

Quando a inexigibilidade pode ser considerada

A contratação direta pode ser analisada quando o órgão comprovar que determinada solução atende a uma necessidade específica e que não existe competição viável para aquele objeto definido.

Nessas situações, o fornecedor poderá ser solicitado a apresentar documentos que demonstrem sua condição de fabricante, representante ou distribuidor exclusivo da solução.

Como a exclusividade normalmente é comprovada

Dependendo do caso concreto, a documentação pode incluir:

• declaração do fabricante;
• carta de representação exclusiva;
• contrato de distribuição;
• instrumentos que demonstrem a exclusividade comercial;
• outros documentos aceitos pela Administração.

A documentação exigida varia conforme o processo e deve ser analisada individualmente.

Cuidados importantes para o fornecedor

O fornecedor não deve tratar a inexigibilidade como um caminho mais simples para vender ao governo.

A decisão sobre utilizar ou não esse tipo de contratação pertence ao órgão público, que deverá justificar tecnicamente a inviabilidade de competição e atender aos requisitos legais aplicáveis.

Da mesma forma, não é recomendável pressupor que toda renovação contratual ou aquisição de novas licenças ocorrerá automaticamente por inexigibilidade.

Para compreender melhor essa modalidade, consulte também nosso conteúdo sobre inexigibilidade de licitação na Lei nº 14.133/2021.

Como encontrar oportunidades de software no PNCP e nos portais de compras

Uma das maiores vantagens do mercado de software é que grande parte das contratações acontece de forma recorrente. Diferentemente de equipamentos que permanecem em uso durante muitos anos, licenças, assinaturas, suporte técnico e serviços de manutenção costumam gerar novas oportunidades periodicamente.

Por isso, além de acompanhar novos editais, vale monitorar contratos vigentes e identificar quando eles estão próximos do encerramento.

Utilize palavras-chave específicas

Ao pesquisar oportunidades, evite utilizar apenas a palavra “software”. Muitos editais utilizam descrições diferentes para objetos semelhantes.

Inclua também termos como:

• licenciamento;
• licença de uso;
• software corporativo;
• SaaS;
• software em nuvem;
• ERP;
• CRM;
• banco de dados;
• antivírus;
• segurança da informação;
• virtualização;
• gestão escolar;
• gestão hospitalar;
• business intelligence;
• assinatura eletrônica.

Quanto mais alinhadas as palavras-chave estiverem ao seu portfólio, maiores serão as chances de encontrar oportunidades relevantes.

Monitore o CATSER utilizado pelos órgãos

Outra estratégia eficiente consiste em acompanhar os códigos CATSER utilizados pelos órgãos que mais contratam soluções semelhantes às oferecidas pela sua empresa.

Com o tempo, é possível identificar padrões de classificação e localizar novas licitações antes mesmo da publicação de pesquisas mais amplas.

Acompanhe renovações de contratos

Um diferencial importante para fornecedores de software é monitorar contratos que estão próximos do término.

Isso permite preparar a equipe comercial com antecedência para futuras oportunidades de renovação ou nova contratação.

Uma boa rotina inclui:

• acompanhar contratos publicados no PNCP;
• consultar atas e contratos anteriores;
• identificar fornecedores atuais;
• verificar prazos de vigência;
• acompanhar os Planos de Contratações Anuais (PCA);
• monitorar avisos preliminares de contratação.

Exemplo prático Um tribunal possui contrato de licenciamento de uma plataforma de colaboração com vigência até dezembro. Ao identificar essa informação meses antes do encerramento, o fornecedor consegue acompanhar o planejamento da nova contratação, estudar o histórico do órgão e preparar sua estratégia comercial com antecedência.

Quais órgãos costumam contratar mais software?

Embora praticamente toda a Administração Pública utilize soluções tecnológicas, alguns órgãos costumam concentrar maior volume de contratações.

Entre eles estão:

• ministérios;
• tribunais;
• universidades públicas;
• secretarias estaduais de fazenda;
• secretarias de saúde;
• secretarias de educação;
• empresas públicas;
• autarquias;
• agências reguladoras;
• instituições financeiras públicas.

Antes de decidir participar, vale consultar o termo de referência e também analisar o histórico daquele órgão para entender o padrão das contratações.

Erros comuns de fornecedores de software em licitações

Mesmo empresas experientes no mercado privado podem cometer erros ao participar das primeiras licitações públicas.

Entre os problemas mais frequentes estão:

• Monitorar apenas CATMAT: muitas oportunidades de software são classificadas no CATSER, especialmente quando envolvem licenciamento, SaaS ou prestação de serviços.
• Descrever o software de forma genérica: deixar de informar versão, modalidade, quantidade de licenças, prazo de vigência ou características técnicas pode gerar dúvidas durante a análise da proposta.
• Ignorar os serviços associados: implantação, treinamento, suporte, migração de dados e manutenção frequentemente fazem parte do objeto contratado e precisam ser considerados na formação do preço.
• Não avaliar os níveis de serviço (SLA): muitos contratos estabelecem tempos máximos para atendimento, disponibilidade mínima e indicadores de desempenho.
• Subestimar a implantação: projetos aparentemente simples podem envolver integrações complexas, parametrizações e migração de bases de dados.
• Considerar apenas o custo da licença: despesas com equipe técnica, atualizações, infraestrutura, hospedagem e suporte devem ser incorporadas ao cálculo.
• Presumir que todo software exclusivo permite inexigibilidade: a contratação direta depende da demonstração da inviabilidade de competição e da fundamentação realizada pela Administração.
• Não acompanhar renovações contratuais: muitos fornecedores concentram esforços apenas em novos editais e deixam de monitorar contratos próximos do encerramento.
• Não estudar o histórico do órgão: conhecer como aquele órgão costuma contratar soluções semelhantes ajuda a elaborar propostas mais competitivas.
• Deixar a documentação para a última hora: certidões vencidas ou documentos incompletos continuam sendo uma das principais causas de inabilitação.

Perguntas frequentes sobre licitação de software

Software precisa de registro para ser licitado?

Depende da natureza da solução. Em muitos casos, o edital exige apenas a comprovação de que o fornecedor possui autorização para comercializar ou licenciar o software. Sempre verifique os requisitos específicos previstos na contratação.

Qual é a diferença entre CATMAT e CATSER para software?

O CATMAT é utilizado para materiais, enquanto licenciamento, SaaS e diversos serviços relacionados a software normalmente aparecem classificados no CATSER. O fornecedor deve sempre verificar o código indicado no edital.

Como funciona a licitação de Software como Serviço (SaaS)?

Nas contratações SaaS, o órgão normalmente paga pelo direito de utilização da solução durante determinado período. O contrato pode incluir suporte técnico, atualizações, hospedagem, segurança e níveis mínimos de disponibilidade.

Software pode ser contratado por inexigibilidade?

Pode, desde que estejam presentes os requisitos legais para demonstrar a inviabilidade de competição. A simples existência de um fabricante exclusivo não torna toda contratação automaticamente inexigível.

O que significa exclusividade de software?

Significa que apenas determinado fabricante, desenvolvedor ou representante possui legitimidade para fornecer aquela solução específica. Essa condição pode precisar ser comprovada documentalmente quando aplicável.

Como comprovar a entrega de um software?

A comprovação normalmente ocorre por meio da disponibilização das licenças, ativação dos usuários, entrega das chaves de acesso, implantação da solução, emissão dos termos de aceite ou outros documentos previstos no edital.

Antivírus e suítes de escritório costumam ser licitados por pregão eletrônico?

Quando se tratam de soluções padronizadas e amplamente disponíveis no mercado, é comum que essas contratações sejam realizadas por pregão eletrônico. Entretanto, cada edital deve ser analisado individualmente.

Como monitorar editais de software?

Além do PNCP, acompanhe plataformas de licitações, utilize palavras-chave relacionadas ao seu segmento e monitore códigos CATSER utilizados pelos órgãos que costumam contratar soluções semelhantes.

Software desenvolvido sob encomenda sempre utiliza técnica e preço?

Não necessariamente. O enquadramento depende das características do objeto e da forma de julgamento definida pela Administração. É importante analisar cuidadosamente cada edital.

Como precificar suporte e manutenção?

Considere todos os custos relacionados ao atendimento técnico, atualizações, infraestrutura, equipe especializada, deslocamentos quando necessários e níveis de serviço exigidos pelo contrato.

Renovação de licença exige uma nova licitação?

Depende das condições previstas no contrato e da legislação aplicável. Algumas contratações podem admitir prorrogação quando preenchidos os requisitos legais, enquanto outras exigirão novo procedimento de contratação.

Pequenas empresas podem vender software para o governo?

Sim. Microempresas e empresas de pequeno porte podem participar das licitações desde que atendam às exigências do edital e possuam capacidade técnica para executar o objeto contratado.

Conteúdo produzido pela Equipe Editorial da Effecti Este artigo foi elaborado pela equipe editorial da Effecti, que acompanha temas relacionados a licitações públicas, Lei 14.133/2021, portais de compras governamentais, documentação, propostas e estratégias para fornecedores do setor público. Nossos conteúdos são produzidos com base em pesquisa, experiência prática do mercado e consulta a fontes oficiais. Conheça nossa equipe editorial. Conteúdo revisado e atualizado pela equipe editorial da Effecti.